Examen d’une plainte : Acquisition de services de nettoyage et d’entretien par le ministère des Pêches et des Océans Nouveau

Décembre 2023

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La plainte

1. Le 15 juillet 2023, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) a reçu une plainte écrite d'un fournisseur (le plaignant) concernant un contrat attribué par le ministère des Pêches et des Océans (MPO). Le contrat portait sur des services de nettoyage et d'entretien pour une base de la Garde côtière du MPO, et a été attribué pour 68 026,00 $ (taxes incluses) le 10 juillet 2023.

2. Le plaignant a communiqué avec le BOA pour lui faire part de sa conviction que le soumissionnaire retenu n'avait pas respecté l'obligation d'assister à une visite du site prévue dans l'appel d'offres et qu'il n'aurait donc pas dû se voir attribuer le contrat. Le plaignant a précisé qu'il pensait que le soumissionnaire retenu n'était pas présent lors de la visite du site et qu'il était en fait représenté par une personne qui ne travaillait pas pour lui. Le plaignant a déclaré qu'il n'y avait pas de feuille de présence lors de la visite du site.

3. Dans sa plainte, le plaignant a soulevé les questions suivantes :

4. Le 20 juillet 2023, le BOA a confirmé que la plainte répondait aux exigences du Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement (le Règlement), et la plainte a été considérée comme déposée.

Mandat

5. L'examen de la plainte a été mené conformément à l'alinéa 22.1(3)b) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et des articles 7 à 14 du Règlement.

6. Conformément au paragraphe 9(2) du Règlement, l'ombudsman de l'approvisionnement a demandé au MPO de lui fournir tous les documents ministériels liés au processus d'approvisionnement et à l'attribution du contrat en question, ainsi que les politiques et les lignes directrices du MPO en matière d'approvisionnement qui étaient en vigueur au moment de l'appel d'offres. L'ombudsman de l'approvisionnement a également demandé au plaignant de lui transmettre les renseignements supplémentaires qui n'avaient pas déjà été fournis dans le cadre de la plainte.

7. La chronologie des événements et les constatations du présent rapport sont fondées sur les documents fournis par le plaignant et le MPO, ainsi que sur des renseignements pertinents accessibles au public. Elles pourraient donc être faussées si le plaignant ou le MPO a omis de divulguer des documents ou des renseignements d'intérêt.

Chronologie des événements

8. Le 11 mai 2023, le MPO a envoyé une demande de propositions (DP) pour des services de nettoyage et d'entretien à trois fournisseurs. Les soumissionnaires devaient répondre à six critères obligatoires, participer à une visite obligatoire du site et signer une feuille de présence lors de la visite du site. La visite du site était initialement prévue le 25 mai 2023 à 8 h 30, et la confirmation de la présence était requise au plus tard le 17 mai 2023. Les soumissions devaient être présentées au plus tard le 31 mai 2023.

9. Le 11 mai 2023, l'autorité contractante (AC) a envoyé aux fournisseurs une modification indiquant que la date de la visite obligatoire du site était passée du 25 mai 2023 au 24 mai 2023 à 8 h 30. Le même jour, le soumissionnaire retenu a envoyé un courriel à l'AC pour confirmer qu'il assisterait à la visite du site selon la nouvelle date.

10. Le 15 mai 2023, le plaignant a envoyé un courriel à l'AC indiquant qu'il assisterait à la visite du site selon la nouvelle date.

11. La visite obligatoire du site a eu lieu le 24 mai 2023 :

12. Entre le 25 mai 2023 et le 30 mai 2023, l'AC a émis quatre modifications à l'attention des fournisseurs. Ces modifications ont apporté des corrections à la date de début du contrat et à l'énoncé des travaux, ont répondu aux questions des fournisseurs et ont repoussé la date de clôture de l'appel d'offres au 8 juin 2023.

13. L'appel d'offres a pris fin le 8 juin 2023. Deux soumissions ont été reçues.

14. Le 10 juillet 2023, le MPO a attribué le contrat.

15. Le 12 juillet 2023, le MPO a adressé au plaignant une lettre de refus indiquant qu'un contrat avait été attribué à la soumission la plus basse.

16. Le 15 juillet 2023, le plaignant a déposé une plainte auprès du BOA.

17. Le 17 juillet 2023, le plaignant a déclaré au BOA que la DP indiquait qu'une visite du site était obligatoire et que le soumissionnaire retenu n'était pas présent à la visite du site.

18. Le 3 août 2023, le BOA a informé le MPO et le plaignant qu'il avait entrepris un examen de la plainte.

19. Le 24 août 2023, le plaignant a apporté des précisions au BOA concernant sa plainte :

Analyse des questions et constatations

Question 1 : Le soumissionnaire retenu et le plaignant ont-ils respecté les deux éléments des critères obligatoires liés à la visite obligatoire du site?

20. Le plaignant a déclaré que « l'entreprise à qui le contrat a été attribué N'A PAS assisté à la visite obligatoire du 24 mai 2023 » [traduction] et qu'il n'y avait pas de feuille de présence à signer.

21. La réponse du Ministère au BOA indique que le plaignant « allègue que Pêches et Océans Canada a attribué un contrat à un soumissionnaire non conforme qui ne répondait pas aux critères énoncés à la section 1.3 de la demande de propositions. Je confirme par la présente que [le soumissionnaire retenu] a assisté à la visite obligatoire du site le 24 mai 2023 de 8 h 15 à 9 h 08, comme indiqué sur le registre des entrepreneurs lié à la COVID-19 ci-joint » [traduction].

22. La Directive sur la gestion de l'approvisionnement (DGA) du Conseil du Trésor est entrée en vigueur le 13 mai 2021; elle était donc applicable au moment de cet approvisionnement. La DGA stipule ce qui suit concernant les critères d'évaluation pendant le processus d'appel d'offres et d'évaluation des soumissions :

23. Les lignes directrices du MPO pour l'évaluation des soumissions stipulent que « chaque évaluateur évaluera de manière indépendante les critères obligatoires en utilisant strictement les informations transmises dans les propositions. Les critères obligatoires sont évalués en fonction d'une simple cote réussite ou échec. Les soumissions qui ne respectent pas les exigences obligatoires doivent être jugées ‶irrecevables″ et rejetées. » [traduction]

24. La section 1.3 de la DP stipule ce qui suit en ce qui concerne la visite du site : « Toutes les personnes qui souhaitent présenter une soumission doivent participer à cette réunion sur le site afin de bien connaître la portée des travaux et les exigences de la soumission. Le représentant du soumissionnaire doit signer une feuille de présence et participer à la visite complète des lieux pour que la soumission soit jugée recevable ». [traduction]

25. La section 4.1 – Procédures d'évaluation de la DP indiquait que « les soumissions seront évaluées dans leur totalité, conformément aux exigences de la demande de soumissions, y compris les critères techniques obligatoires et les critères d'évaluation financière » [traduction].

26. D'autre part, la section 4.2 – Méthode de sélection indiquait que, « pour être déclarée recevable, une soumission doit satisfaire aux exigences de la demande de soumissions de même qu'à tous les critères d'évaluation techniques obligatoires. La soumission recevable offrant à l'évaluation le prix le plus bas sera recommandée à l'attribution d'un contrat. » [traduction]

Analyse de la question 1

27. Pour déterminer si le soumissionnaire retenu et le plaignant ont respecté les deux éléments des critères obligatoires relatifs à la visite du site, l'ombudsman de l'approvisionnement a dû déterminer si les preuves écrites étaient insuffisantes pour étayer l'évaluation initiale ou si l'évaluation des critères obligatoires par les évaluateurs était déraisonnable.

28. La visite du site, qui était initialement prévue le 25 mai 2023 à 8 h 30, a finalement eu lieu le 24 mai 2023 à 8 h 30. L'AC a envoyé un courrier électronique aux trois fournisseurs invités pour leur communiquer la nouvelle date.

29. La DP indiquait que « le représentant du soumissionnaire doit signer une feuille de présence et participer à la visite complète des lieux pour que la soumission soit jugée recevable ». [traduction] Aucune question visant à obtenir une clarification n'a été posée au sujet de la visite du site.

30. La DP ne précisait pas quel document constituerait une feuille de présence.

31. Dans sa réponse au BOA, le MPO a indiqué que les présences étaient enregistrées à l'aide d'un registre des entrepreneurs lié à la COVID-19, dans lequel figuraient le prénom, le nom de famille, le nom de l'entreprise, la date, le lieu et l'heure de la visite. Ce document précisait que « par sa signature, l'employé confirme qu'il a évalué les risques et que l'entrepreneur remplit les conditions requises pour travailler en toute sécurité sur le site » [traduction]. Le formulaire ne permettait pas aux soumissionnaires potentiels de signer le registre et ne faisait pas non plus référence à l'obligation de participer à la visite du site conformément à la DP.

32. Les arrivées du plaignant et du soumissionnaire retenu ont toutes deux été enregistrées selon l'heure et le lieu prévus pour la visite du site par une personne non identifiée travaillant sur le site et chargée de la gestion du registre des entrepreneurs lié à la COVID‑19. Par la suite, une personne non identifiée travaillant sur le site a enregistré le départ des représentants sur le même registre. L'arrivée du plaignant a été enregistrée à 8 h 13 et son départ, à 9 h 20. L'arrivée du soumissionnaire retenu a été enregistrée à 8 h 15 et son départ, à 9 h 08.

33. L'exigence de visite obligatoire du site comportait deux éléments distincts qui devaient tous deux être satisfaits pour que la soumission soit jugée conforme. D'une part, le représentant du soumissionnaire doit signer une feuille de présence et, d'autre part, le représentant doit participer à la visite complète des lieux. Dans le cas présent, le registre des entrepreneurs lié à la COVID-19 a été signé par une personne travaillant sur le site (et non par les représentants des soumissionnaires eux-mêmes), et le document signé atteste qu'une évaluation des risques liée à la COVID a été réalisée à l'égard des visiteurs autorisés à accéder aux installations. Les représentants des soumissionnaires eux-mêmes n'ont jamais signé ni attesté quoi que ce soit.

Constatations – Question 1

34. L'ombudsman de l'approvisionnement a estimé que le registre des entrepreneurs lié à la COVID-19 fournissait suffisamment de preuves écrites que le plaignant et un représentant du soumissionnaire retenu avaient assisté à la visite obligatoire du site, mais pas qu'ils avaient participé à la visite complète des lieux. La durée de la visite complète du site n'a pas été stipulée avec suffisamment de clarté pour permettre de se prononcer sur cet aspect de la présence. En outre, les heures de départ des soumissionnaires ont été différentes, selon le registre des entrepreneurs lié à la COVID-19. Par conséquent, l'ombudsman n'a pas trouvé de preuves suffisantes pour établir que les représentants du soumissionnaire retenu et le plaignant ont assisté à l'ensemble de la visite du site.

35. L'ombudsman de l'approvisionnement a également constaté que ni le soumissionnaire retenu ni le plaignant ne remplissaient le deuxième élément des critères obligatoires, étant donné que ni l'un ni l'autre n'avait signé de feuille de présence.

36. Par conséquent, l'ombudsman de l'approvisionnement estime que ni le soumissionnaire retenu ni le plaignant n'ont respecté les deux éléments des critères obligatoires relatifs à la visite obligatoire des lieux.

Question 2 : Le ministère des Pêches et des Océans a-t-il omis d'établir un mécanisme permettant de se conformer à la visite obligatoire des lieux selon les exigences de la demande de propositions?

37. Le plaignant a déclaré qu'« il n'y avait pas de feuille de présence dans l'aire de bureau » [traduction].

38. Le Ministère a indiqué qu'il y avait une feuille de présence et que la présence des entrepreneurs était consignée dans le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19.

39. La DGA stipule ce qui suit en ce qui concerne les critères obligatoires et l'équité, l'ouverture et la transparence :

40. La politique d'approvisionnement du MPO exige des responsables de l'approvisionnement qu'ils « établissent les exigences (minimales) qui sont absolument essentielles (indispensables) pour mener le travail à bien et respecter les modalités obligatoires de l'appel d'offres et du marché qui en découle. Les soumissionnaires doivent être en mesure de prouver qu'ils satisfont aux critères obligatoires au moment de la clôture des soumissions. » [traduction] Cela permet au ministère contractant d'évaluer la conformité d'une soumission à la phase d'évaluation de l'approvisionnement.

41. La section 1.3 de la demande de propositions stipule que « le représentant du soumissionnaire doit signer une feuille de présence et participer à la visite complète des lieux pour que la soumission soit jugée recevable. [traduction]

Analyse de la question 2

42. Le 24 mai 2023, à 8 h 30, la visite obligatoire des lieux a été faite en présence du plaignant et d'un représentant du soumissionnaire retenu.

43. Dans sa réponse à la plainte, le MPO a indiqué qu'il avait utilisé le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19 pour faire le suivi des présences à la visite obligatoire des lieux.

44. Le dossier du contrat ne contenait aucun autre document que les évaluateurs auraient pu utiliser pour déterminer le respect de l'obligation de visite des lieux prévue à la section 1.3 de la demande de propositions.

45. Le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19 est rempli et signé par une personne autre que le soumissionnaire et comprend le nom de l'entrepreneur et l'heure de la visite. Ce document précise que « par sa signature, l'employé confirme qu'il a évalué les risques et que l'entrepreneur remplit les conditions requises pour travailler en toute sécurité sur le site » [traduction]. Le document n'exige pas une signature de la part de l'entrepreneur, et aucun espace n'est prévu à cette fin.

46. La section 1.3 de la demande de propositions exigeait précisément du représentant du soumissionnaire qu'il signe une feuille de présence. Le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19 n'est pas une feuille de présence conformément aux exigences de la demande de propositions, car il ne permet pas au représentant du soumissionnaire d'apposer sa signature pour confirmer qu'il respecte les critères obligatoires énoncés à la section 1.3. Dans ce cas, la signature représente l'attestation d'un tiers concernant la COVID‑19 et les pratiques de travail sûres; ce n'est pas la signature du représentant du soumissionnaire.

47. En s'appuyant sur le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19, le MPO est en mesure de démontrer que les personnes nommées dans ce registre ont participé à la visite du site; toutefois, la nature du document ne permet pas aux représentants du soumissionnaire de signer le document aux fins de la conformité avec la section 1.3 de la demande de proposition.

48. Comme indiqué ci-dessus, la politique du MPO exige que les soumissionnaires soient en mesure de prouver qu'ils satisfont aux critères obligatoires au moment de la clôture des soumissions. L'approvisionnement était structuré de telle manière qu'il était impossible pour les soumissionnaires de se conformer à la section 1.3 de la demande de propositions, car les soumissionnaires ne pouvaient signer aucune feuille de présence pour la visite des lieux, comme l'exigeait la demande de propositions. Aucune preuve de signature ne pouvait donc être fournie aux évaluateurs.

49. L'absence d'une feuille de présence pour la visite des lieux a pour conséquence que les soumissionnaires ne sont pas en mesure de prouver qu'ils respectent une exigence obligatoire et, par le fait même, que les évaluateurs ne sont pas en mesure d'évaluer le respect de cette exigence. Dans le cas présent, comme les soumissionnaires n'ont pas pu signer de registre à leur arrivée, à proprement parler, le soumissionnaire retenu et le plaignant n'ont pas respecté l'exigence obligatoire, mais la faute n'était pas la leur.

50. Le risque d'utiliser d'autres documents administratifs (p. ex. le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19) pour déterminer la conformité aux critères d'évaluation est que des soumissions peuvent être inutilement rejetées, ce qui impose un coût monétaire à des soumissionnaires potentiellement conformes et réduit artificiellement le nombre de soumissions reçues dans le cadre du processus concurrentiel.

51. Les visites sur les lieux nécessitent des ressources qui vont au-delà des ressources habituelles nécessaires à la rédaction d'une proposition conforme. Les feuilles de présence doivent être adaptées aux critères de la demande de propositions et remplies au moment de la visite des lieux. Elles doivent être versées dans le dossier du contrat et être facilement accessibles pour les évaluateurs qui doivent déterminer la conformité.

52. Un autre élément abordé au paragraphe 34 et qui doit être mentionné dans l'analyse de la question 2 est la participation à la visite complète des lieux. Le contenu de la visite complète des lieux n'étant pas suffisamment clair, il est impossible de déterminer si cet élément des critères obligatoires a été respecté.

Constatation — Question 2

53. L'ombudsman de l'approvisionnement a constaté que le MPO n'avait pas mis en place de mécanisme permettant aux soumissionnaires de se conformer à la visite obligatoire des lieux selon les exigences de la demande de propositions. Il a également constaté que le registre des entrepreneurs relatif à la COVID-19 n'était pas une solution de rechange acceptable à une feuille de présence qui aurait permis aux soumissionnaires potentiels d'apposer leur signature. En outre, étant donné le manque de clarté quant à la durée de la visite complète des lieux, il était impossible pour les soumissionnaires de respecter ce critère.

Autres observations

54. Conformément au paragraphe 12(1) du Règlement, l'ombudsman de l'approvisionnement doit tenir compte de tous les facteurs liés au processus d'approvisionnement en cause lors de l'examen d'une plainte.

Évaluations

55. Le BOA a constaté que les formulaires d'évaluation utilisés par l'AC ne faisaient pas référence à la section 1.3 de la demande de propositions et n'étaient pas signés au moment de l'évaluation.

56. La DGA stipule ce qui suit :

57. Le libellé de la section 1.3 de la demande de propositions concernant la visite obligatoire des lieux a créé un critère obligatoire de facto. L'exigence découlant de la section 1.3 n'a pas été incluse dans la grille d'évaluation avec les autres exigences obligatoires et n'a donc pas été explicitement évaluée ni prise en compte dans l'ensemble des résultats déterminant la conformité.

58. Le MPO n'est donc pas en mesure d'étayer pleinement ses décisions relatives à l'évaluation. Si le MPO avait constaté que l'un des soumissionnaires ne s'était pas conformé à la visite des lieux, il n'aurait eu aucun moyen d'appuyer son évaluation. Une telle évaluation serait donc déraisonnable.

59. En outre, les résultats de l'évaluation du soumissionnaire retenu et du plaignant n'étaient pas signés au moment de l'octroi du contrat et ne l'ont été qu'après que le BOA a demandé au MPO de lui fournir tous les documents contractuels. Il est essentiel que les autorités contractantes consignent pleinement les décisions relatives à l'évaluation avant l'octroi du contrat, en plus de signer et de dater les documents.

60. Le MPO avait l'obligation d'évaluer tous les éléments obligatoires de l'appel d'offres et de consigner ses décisions prises en conséquence. En ne le faisant pas, le MPO risque de compromettre l'intégrité du processus d'approvisionnement, s'écarte des bonnes pratiques d'approvisionnement et est susceptible d'attribuer des contrats à des soumissionnaires non conformes.

Conclusion

61. L'ombudsman de l'approvisionnement a constaté ce qui suit :

Indemnisation

62. Pour que le versement d'une indemnité au plaignant puisse faire l'objet d'une recommandation, le paragraphe 13(2) du Règlement exige ce qui suit :

« Si un appel d'offres a été lancé, le plaignant doit avoir soumissionné à l'égard du marché de l'État visé par la plainte, à moins qu'il n'ait pu le faire en raison des actions du ministère contractant. »

63. Étant donné qu'un processus concurrentiel a eu lieu et que le plaignant a présenté une soumission, l'ombudsman peut recommander le versement d'une indemnité conformément au Règlement.

64. À la demande du BOA, le plaignant a indiqué que les coûts qu'il a engagés pour préparer et soumettre sa proposition s'élèvent à 2 366,00 $.

Recommandation

65. Conformément à l'alinéa 13(1)b) du Règlement, l'ombudsman de l'approvisionnement recommande le versement d'une indemnité de 2 366,00 $ au plaignant pour compenser les coûts engagés à l'égard de sa soumission.

66. L'indemnité relative au coût de la soumission est accordée parce que le Ministère a placé le plaignant dans une situation où il a dû engager des coûts pour participer à un processus dans le cadre duquel il était impossible de démontrer la conformité à un critère obligatoire, puisqu'il n'a pas pu signer une feuille de présence. Aucune indemnité n'est recommandée à l'égard de la perte de profit, car même si les deux soumissionnaires avaient pu signer la feuille de présence, rien ne prouve que le plaignant aurait été le soumissionnaire conforme offrant le prix le plus bas et qu'il aurait obtenu le contrat.

67. L'ombudsman de l'approvisionnement recommande également que le MPO examine ses documents d'approvisionnement pour s'assurer qu'il existe une méthodologie permettant aux soumissionnaires potentiels de présenter des soumissions conformes et aux évaluateurs d'évaluer les soumissions et de confirmer la conformité aux critères d'évaluation.

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